Por Dante Nicolás Quaglia
Para elaborar el presupuesto de la Administración Pública, uno de los primeros insumos usados son las proyecciones macroeconómicas de las variables que afectan a los ingresos y gastos. Todos los años, cuando se empieza a formular el presupuesto, se solicita al área macroeconómica del Ministerio de Hacienda que genere las proyecciones pertinentes. Además del presupuesto anual, también se presenta el presupuesto plurianual, por lo tanto los pronósticos no son solo para el año siguiente, sino que tienen que abarcar varios años. Así, para armar el proyecto de presupuesto del año 2020, se requieren proyecciones de inflación, tipo de cambio, crecimiento del PBI, entre otras, para el período 2020-2022. De acuerdo al cronograma establecido por resolución del ministerio, las primeras proyecciones tenían que entregarse el 10 de mayo pasado. Esto es así porque el proyecto de ley que se eleva al Congreso tiene como plazo máximo de presentación el 15 de septiembre, por lo tanto la formulación tiene que empezar necesariamente en marzo o abril.
Ahora bien, ¿cuántas son las probabilidades de que las proyecciones macro se ajusten a la realidad observada? ¿Quién puede decir con certeza a cuánto va a estar el dólar en diciembre? La incertidumbre que vive la Argentina en términos macroeconómicos afecta de manera significativa cualquier intento de planificación de mediano plazo. Por ejemplo, el presupuesto nacional del año 2018 se planificó con una pauta de inflación del 12%, un tipo de cambio de 19 pesos por dólar, y un crecimiento del PBI del 3,5%. De más está decir que las proyecciones no estuvieron ni cerca cumplirse: la inflación alcanzó el 47%, el dólar llegó a casi 40 pesos en diciembre, y la economía, que iba a crecer significativamente, terminó cayendo un -2,5% en 2018.
Pero con esa información de base se planificaron los ingresos y gastos del Estado Nacional. Los primeros se proyectaron con un crecimiento del 19%, y los segundos con un incremento del 16%, y, como era de esperar, estas proyecciones tampoco se cumplieron. Los ingresos crecieron un 27%, y los gastos un 31%.
Para el presupuesto de este año, las proyecciones presentadas al Congreso en el mensaje de elevación indican que la inflación en diciembre de 2019 será del 23%, el tipo de cambio promedio se ubicará en los 40 pesos por dólar y el PBI se contraerá un -0,5%. Con estos insumos de base, es seguro que los cálculos presupuestarios de este año también presenten importantes desvíos respecto a lo efectivamente ejecutado. Estas diferencias otorgan discrecionalidad al poder ejecutivo, debido a que dispone de mayores recursos para realizar gastos que no se encuentran en el presupuesto originalmente sancionado.
Con la adhesión a la Ley de Responsabilidad Fiscal, las provincias utilizan las variables macro proyectadas por el gobierno nacional para la formulación de sus presupuestos. En ese contexto, no es de extrañar que los ingresos y gastos programados para el año 2018 estuvieran lejos de los resultados obtenidos al cierre del ejercicio. Estas diferencias obligan a los administradores de la cosa pública a recalcular de manera permanente su accionar, ya que los ingresos y gastos se mueven de manera muy diferente a lo planificado en el período.
Las dimensiones de las proyecciones macroeconómicas
Proyectar el sendero de las variables macroeconómicas en Argentina es una tarea extremadamente difícil. Aun así, el presupuesto se debe confeccionar año a año, y es indispensable contar con pronósticos confiables. Estos datos sirven de referencia para empresarios, gobiernos locales, sindicatos, inversores internacionales, entre otros, ya que encauzan las expectativas económicas de corto y mediano plazo. El problema radica en que las proyecciones macro del presupuesto no se reducen a una cuestión estrictamente técnica. Confluyen en su preparación al menos dos dimensiones además de la rigurosidad técnica. La primera es la dimensión de política económica, donde se define el sendero de crecimiento objetivo diseñado por el poder ejecutivo; y la segunda es netamente política, ya que la presentación del presupuesto se da a menudo en contextos de disputas electorales. Este año, cuando se eleve el presupuesto al Congreso, Argentina va a estar sumergida en el proceso electoral para elegir presidente, y las proyecciones económicas serán seguramente materia de debate entre los candidatos. Teniendo esto presente, ¿Qué dimensión pesará más desde el Ministerio de Hacienda en la presentación del presupuesto, la técnica o la política? Y en ese sentido, ¿las proyecciones que presente el Ministro Lacunza al Congreso este año, serán pesimistas u optimistas? El tiempo lo dirá. Mientras tanto, los técnicos que hacen los presupuestos nacionales y provinciales tienen que trabajar conviviendo con las múltiples dimensiones de las proyecciones macro.
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